Dados do Siga Brasil, sistema do Senado com informações do Orçamento, indicam que o pagamento de cifras para a modalidade saiu de R$ 136 milhões há dois anos para R$ 8,2 bilhões em 2024.

Os valores autorizados para a modalidade — ainda que não tenham sido efetivamente pagos — aumentaram 4.619% em relação a 2022. Segundo dados do Senado, os valores reservados para as emendas de comissão foram de R$ 329,4 milhões em 2022 para R$ 15,5 bilhões em 2024. Desse valor, R$ 8,2 bilhões já foram pagos.

O aumento coincide com o ano em que o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou inconstitucionais as emendas de relator, que ficaram conhecidas como orçamento secreto. Por decisão da Corte, essa modalidade foi extinta no fim de 2022.

O Supremo agora analisa se, na prática, os parlamentares apenas substituíram o orçamento secreto pelas emendas de comissão. Por isso, elas também se tornaram alvo do mesmo inquérito.

Nova manifestação
Na última quinta-feira (8), o ministro Flávio Dino deu um prazo de 10 dias para que a Câmara e o Senado enviem informações sobre quem são os autores das emendas.

As emendas de comissão são indicadas pelos colegiados no Congresso e devem ser direcionadas de acordo com a área temática da comissão. Por exemplo, a Comissão de Saúde destina recursos para a área da saúde.

Diferentemente de outras emendas, na qual o pedido de envio de recursos é indicado por cada parlamentar, as emendas de comissão só podem ser pedidas pelos presidentes das comissões permanentes do Congresso. Esse é um dos motivos para as presidências dos colegiados serem tão disputadas pelos parlamentares.

Em tese, as indicações devem ser aprovadas pelos integrantes das comissões, não apenas pelo presidente. Mas na prática o que se vê é que líderes e a cúpula do Congresso influenciam nas indicações dos recursos em nome de outros parlamentares.

A estratégia não deixa rastros do parlamentar que efetivamente fez a indicação, já que na maioria das vezes só aparece o nome da comissão responsável. Por isso, essa modalidade é comparada com o orçamento secreto.

Domínio do PT
Na disputa pela presidência das comissões da Câmara e do Senado, o PT conseguiu o comando de dois dos principais colegiados no que diz respeito a emendas.

O partido do presidente Lula tem o comando da Comissão de Saúde da Câmara e de Assuntos Sociais do Senado. Ambas são campeãs no pagamento de emendas em 2024:

• Comissão de Saúde: R$ 5,5 bilhões pagos;
• Comissão de Assuntos Sociais: R$ 1,15 bilhão pago.

O valor representa 81% das emendas de comissão pagas neste ano. A Comissão de Saúde é presidida pelo deputado Dr. Francisco (PT-PI) e a de Assuntos Sociais pelo senador Humberto Costa (PT-PE).

Assim como em outras comissões, não é possível identificar quais os deputados e senadores são os autores das emendas que levaram ao pagamento bilionário de recursos a pedido dos colegiados.

Duas ações no Supremo
As emendas de comissão são diferentes das emendas Pix — embora as duas modalidades sejam alvo de decisões do ministro Flávio Dino.

No caso das emendas de comissão, o tema é tratado na mesma ação que discute o orçamento secreto. Dentre as determinações do ministro, está a de que Ministérios, Câmara e Senado entreguem ao STF todos os ofícios relativos a “indicações” ou “priorização pelos autores” das emendas de comissão.

As emendas Pix — modalidade de emenda individual em que o parlamentar pode indicar o recurso diretamente para os municípios, sem apresentação de convênio ou justificativa — estão em outra ação no Supremo. Neste caso, o autor da emenda é conhecido, mas a falta de transparência está em como o recurso é executado.

Oficialmente chamadas de “emendas de transferência especial”, ganharam o apelido de “emenda Pix” já que os prefeitos podem fazer o que quiserem com os recursos.

Se as emendas de comissão interessam mais à cúpula do Congresso, que tem influência para fazer as indicações nos colegiados, as emendas Pix são de interesse dos deputados do “baixo clero”, já que todos têm direito à mesma quantidade de recursos.

No mesmo dia, o ministro Flávio Dino tomou decisões nas duas ações sobre as duas modalidades de emendas — as Pix e as de comissão.

Nos dois casos, ele dá um prazo para que a Controladoria-Geral da União (CGU) faça auditorias nos repasses e exige que o pagamento desses recursos só seja feito após determinadas exigências de transparência forem cumpridas.

Para driblar as decisões do Supremo, o presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e líderes partidários debatem alterações como forma de manter os dispositivos.

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Pela decisão, devem participar da reunião membros do governo, do Congresso e do Tribunal de Contas da União (TCU), além de representante do Psol, partido que questionou no Supremo o orçamento secreto.

A expressão “orçamento secreto” foi a alcunha pela qual ficaram conhecidas as emendas parlamentares do tipo RP9 que, entre 2020 e 2022, permitiram aos congressistas direcionar a aplicação de recursos públicos de forma anônima.

A decisão de Dino se deu após manifestação da Associação Contas Abertas, Transparência Brasil e Transparência Internacional. As entidades apontaram o descumprimento da decisão do Supremo que considerou o modelo do orçamento secreto inconstitucional.

Em dezembro de 2022, a partir de ação protocolada pelo PSOL, o STF entendeu que as emendas do orçamento secreto são inconstitucionais. Após a decisão, o Congresso Nacional aprovou uma resolução que mudou as regras de distribuição de recursos por emendas de relator para cumprir a determinação da Corte.

Dino indicou a gravidade de suposto descumprimento da decisão e escreveu que, até o presente momento, “não houve a comprovação cabal nos autos do pleno cumprimento dessa ordem judicial”.

Entre novas formas de esconder os padrinhos de emendas parlamentares e de o Congresso voltar a práticas típicas do orçamento secreto, as organizações não-governamentais (ONGs) citaram mudanças em regras de emendas como RP2 (verbas ministeriais) e RP6 (individuais), também chamadas de “emendas PIX”.

Diante das acusações, Dino afirmou que, como relator do tema no Supremo, tem o dever de fazer cumprir a decisão do STF. Ele frisou que “todas as práticas viabilizadoras do orçamento secreto devem ser definitivamente afastadas, à vista do claro comando deste Supremo Tribunal declarando a inconstitucionalidade do atípico instituto”.

O ministro acrescentou que “não importa a embalagem ou o rótulo (RP 2, RP 8, “emendas pizza” etc.). A mera mudança de nomenclatura não constitucionaliza uma prática classificada como inconstitucional pelo STF, qual seja, a do orçamento secreto”.

Pela decisão do Supremo, por exemplo, qualquer destinação de recursos do Orçamento deve ser acompanhada da publicação de “dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas, assim como a identificação dos respectivos solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno”.

Dino determinou ainda que a Procuradoria-Geral da República (PGR) e o Tribunal de Contas da União (TCU) se manifestem a respeito de distorções nas chamadas “emendas PIX”, que na visão do ministro devem ser alvo de questionamento em nova ação no Supremo, se for o caso.

Antes da decisão desta segunda-feira (17), Dino havia dado prazo para manifestação da Câmara e do Senado sobre o assunto. As casas legislativas negaram irregularidades e defenderam as atribuições do Congresso no direcionamento de recursos públicos.

Em resposta a Dino, a Advocacia-Geral da União (AGU) negou que o governo utilize o orçamento como instrumento de barganha política. O órgão disse que R$ 9,8 bilhões em emendas RP2 apontadas como suspeitas pelas ONGs de controle de contas são verbas ministeriais com execução própria, sem estarem vinculadas a indicações políticas.

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A sessão desta segunda-feira começou às 10h com o voto do ministro Ricardo Lewandowski, que votou com a relatora para derrubar as emendas. Para o ministro, o Congresso buscou travar com a Corte um diálogo a partir das iniciativas dos presidentes do Congresso com esforços muito grandes.

“No entanto, quero adiantar, apesar dos esforços, o Congresso não conseguiu se adequar ao que exige a Suprema Corte no que tange aos parâmetros constitucionais que devem enquadrar as iniciativas processo orçamentação. Embora a nova resolução tenha representado grande avanço, a experiência legislativa revela que as normas não foram capazes de evitar a preponderância dos poderes não institucionais do relator do orçamento”, disse.

O ministro Gilmar Mendes votou para manter com mais critério de transparência. Segundo o ministro, é um tema muito importante, mas um capítulo de evolução política.

“No início de um novo governo, é a oportunidade que se tem de ‘deitarluzes’ sobre toda essa questão que se consolidou nesses últimos seis, sete anos a partir da criação da emenda impositiva”, disse Gilmar.

Seis ministros votaram para considerar o orçamento secreto inconstitucional. O voto de Rosa Weber, relatora das ações, foi acompanhado pelos ministros Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Luiz Fux, Cármen Lúcia e Ricardo Lewandowski.

Os ministros André Mendonça, Nunes Marques, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Gilmar Mendes, embora não tenham concordado integralmente, avaliam que o mecanismo deve continuar válido, desde que passe a ter mais transparência e a seguir critérios de distribuição de recursos.

O orçamento secreto é alvo de críticas pela falta de transparência e por beneficiar somente alguns parlamentares. O destino dos recursos é definido em negociações entre parlamentares aliados e o governo. Justamente por isso, se tornou – durante o governo do presidente Jair Bolsonaro (PL) – moeda de troca entre o governo federal e o Congresso Nacional.

O julgamento tem impacto político na articulação pela aprovação no Congresso da Proposta de Emenda à Constituição que amplia o teto de gastos, além de seu resultado definir as relações entre os Poderes e indicar como será a governabilidade de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) a partir do ano que vem.

A análise começou na última semana, quando ocorreram as sustentações orais. Naquele dia, a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República defenderam a legalidade do orçamento secreto alegando que o Congresso aprimorou o instrumento.

Na sessão da última quarta-feira (14), quando o julgamento foi retomado, a ministra Rosa Weber, relatora das quatro ações que questionam as emendas de relator, votou para declarar o orçamento secreto inconstitucional. O voto de Rosa Weber foi acompanhado pelo dos ministros Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Luiz Fux e Cármen Lúcia.

Em seu voto, a ministra afirmou não ser possível saber quem são os parlamentares que integram o grupo privilegiado e quais os valores geridos por eles. De acordo com Rosa Weber, não existem critérios objetivos e claros para o pagamento das despesas e nem são cumpridas regras de transparência no pagamento dos recursos.

A ministra afirmou em seu voto que os verdadeiros autores das indicações preservam o anonimato e que o destino dos recursos fica recoberto por um manto de névoas. Para a ministra, a política usa fórmulas para dar aparência de institucionalidade ao que não encontra amparo na lei.

A relatora das ações afirmou ainda que o orçamento secreto do jeito que funciona hoje viola o princípio republicano e que as mudanças promovidas pelo Congresso após a ordem do STF foram insuficientes para garantir transparência às emendas de relator.

Já na quinta-feira (15), o primeiro a votar foi o ministro André Mendonça, que votou para considerar o orçamento secreto constitucional. Mendonça defendeu, no entanto, que o Congresso Nacional deve normatizar as emendas para explicitar valores e rateios. Ou seja, o ministro votou para manter as emendas de relator, mas com mais transparência.

O ministro Nunes Marques também votou pela possibilidade de manutenção do mecanismo do orçamento secreto. Em seu voto, o ministro, que assim como Mendonça foi indicado ao STF pelo presidente Jair Bolsonaro (PL), ressaltou que a discussão sobre as emendas de relator é um assunto interno do Congresso e que não cabe ao STF interferência.

Ao votar, o ministro Alexandre de Moraes apresentou um voto médio, como alternativa às duas correntes que se formaram – a capitaneada por Rosa Weber e a sugerida por André Mendonça. Moraes propôs que as emendas de relator passem a adotar o mesmo procedimento de transparência previsto para as emendas individuais. Seu voto também prevê que haja identificação de nome do parlamentar, valor, destinação e prioridade, além de determinar que a proporcionalidade seja levada em conta na distribuição dos recursos.

O ministro Dias Toffoli também apresentou uma alternativa em seu voto. Toffoli defendeu que as emendas de relator devem respeitar os princípios constitucionais da transparência, da imparcialidade e da isonomia entre os entes federativos, sendo obrigatória a identificação dos responsáveis pelas indicações e dos beneficiários. Uma das sugestões do ministro é a de que as emendas destinadas a cada município não ultrapassem, em cada exercício financeiro, o limite de 50% do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

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A votação foi realizada de maneira remota, já que muitos parlamentares estavam fora de Brasília, participando de diplomações de políticos eleitos neste ano. Na Câmara dos Deputados, o texto-base foi aprovado por 328 votos favoráveis e 66 contrários; no Senado, foram 44 votos favoráveis e 20 contrários. Nenhum dos destaques que ainda poderiam modificar o texto foi aprovado.

O texto do relator, senador Marcelo Castro (MDB-PI), prevê novas regras de distribuição dos recursos das emendas de relator, critérios de proporcionalidade e impessoalidade. Os recursos previstos para 2023 estão em torno de R$ 19 bilhões.

Os recursos devem ser distribuídos segundo a proporção das bancadas (80%) e reserva de outros 20% para as Mesas de ambas as Casas, para o relator-geral e o presidente da Comissão Mista de Orçamento. As áreas de saúde e assistência social devem receber ao menos 50% do valor das emendas de relator. As indicações devem conter o nome de um parlamentar, mesmo que os recursos sejam destinados para atender indicações de agentes públicos ou representantes da sociedade civil.

A proposta começou a ser discutida por mais de três horas, ontem (15), mas foi interrompida antes da apreciação do mérito. Inicialmente, a previsão era de que a matéria voltasse ao plenário do Congresso apenas na próxima semana.

A apreciação da matéria foi antecipada para hoje em virtude da suspensão da análise sobre a constitucionalidade do tema no Supremo Tribunal Federal (STF).

Com placar de 5 votos a 4 contra o modelo das emendas RP9, a sessão deve ser retomada na próxima segunda-feira (19), última sessão antes do recesso na Corte. Faltam os votos os ministros Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes. h

A votação foi iniciada ontem (14) com o voto da relatora, ministra Rosa Weber. A presidente do Supremo considerou que o orçamento secreto é inconstitucional por prejudicar a distribuição de recursos, o direito de parlamentares de participarem do ajuste do Orçamento e a sociedade de obter informações sobre a aplicação do dinheiro.

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A edição do decreto dribla as negociações no Congresso, capitaneadas pelo presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, para devolver MPs que adiaram o pagamento de despesas vinculadas à cultura, ciência e tecnologia, já que usa o espaço aberto no Orçamento para incrementar as emendas do orçamento secreto. Como as MPs têm efeito de lei, o governo já pode usar o espaço aberto por elas para liberar as emendas de relator com base no decreto. Sob pressão para devolver as MPs, Pacheco decidiu segurar a tramitação das medidas e cobrar a solução do Ministério da Economia.

Ao Estadão, a Secretaria Especial de Tesouro e Orçamento do ministério confirmou que o decreto permite a liberação das emendas de relator, bloqueadas no mais recente relatório bimestral de receitas e despesas com base nas duas MPs.

O presidente da Comissão de Ciência e Tecnologia, senador Jean Prates (PT-RN), afirmou ao Estadão que o decreto é mais uma afronta à decisão do Congresso que aprovou as despesas de cultura e ciência e tecnologia. Segundo ele, o decreto será contestado com a apresentação de um decreto legislativo e de uma ação no Supremo Tribunal Federal (STF). “O governo faz um movimento serial de quem não aceita derrotas legítimas no Parlamento”, disse. “Eles se aproveitam do momento de feriado nacional e da questão eleitoral e que não se consegue deliberar.”

O decreto, publicado em edição extra do Diário Oficial da União na noite de terça-feira, 6, altera as normas orçamentárias e dá liberdade ao governo para fazer bloqueio e desbloqueio de dotação orçamentária antes mesmo da apuração do próximo e último relatório do ano de avaliação bimestral.

Pelos cálculos do especialista em Orçamento e assessor legislativo do Senado Bruno Moretti, as duas MPs permitem o desbloqueio de R$ 5,6 bilhões de emendas do orçamento secreto. Ele preparou um relatório na semana passada apontando esses valores com impacto imediato na “pedalada” das despesas da cultura e de ciência e tecnologia.

“Mesmo sem a tramitação das MPs para a Câmara, elas estarão em vigor e darão o suporte para o Ministério da Economia liberar os limites para as emendas de relator sem aguardar o relatório de avaliação, tendo em vista o decreto”, alerta Moretti, que acompanhou a aprovação pelo Congresso das medidas que destinavam recursos para a cultura e o Fundo Nacional de Ciência e Tecnologia, postergados pelas duas Mps.

Moeda política
A edição das duas MPs foi uma demanda do presidente da Câmara, Arthur Lira (Progressistas-AL). O orçamento secreto é usado como moeda de troca das negociações políticas em curso não só das eleições deste ano, mas também para as presidências da Câmara e do Senado em 2023.

Autora da Lei Aldir Blanc 2, que previa R$ 3 bilhões no ano que vem e teve o repasse adiado para 2024, a deputada Jandira Feghali (PCdoB-RJ), afirmou: “Estamos lutando pela devolução sumária das medidas provisórias, a começar pela da cultura. Se for de fato devolvida, o governo vai ter de repor o recurso. Se ele tentou passar a gente para trás, ele é que vai ser passado para trás porque vai ter de repor imediatamente o dinheiro”. A mesma medida provisória adiou para 2023 outros R$ 3,8 bilhões da Lei Paulo Gustavo, que deveriam ser pagos até outubro deste ano.

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Por isso, o Orçamento Secreto virou arma de campanha dos adversários do presidente na eleição. Ao ser questionado no Jornal Nacional sobre a relação com o Congresso e o escândalo do Mensalão em seu primeiro governo (2003 a 2006), o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) respondeu:

“Você acha que o mensalão, que tanto se falou, é mais grave do que o Orçamento Secreto? Deixa eu lhe falar uma coisa, a vida política estabelecida em regime democrático é a convivência democrática na diversidade. Nenhum presidente da República num regime presidencialista governa se não estabelecer relação com o Congresso Nacional”, disse Lula a Renata Vasconcellos, apresentadora do jornal da TV Globo.

Bolsonaro tem reagido às críticas dizendo que o Orçamento Secreto é uma invenção do Congresso.

“Orçamento Secreto: eu vetei, o Parlamento derrubou o veto. É lei. O seu partido, Lula, votou para derrubar o veto no tocante ao Orçamento Secreto. Não tenho nada a ver com isso”, disse o presidente ao responder à candidata Simone Tebet (MDB), durante debate da TV Bandeirantes com os principais concorrentes ao Palácio do Planalto.

Acompanhe esse tema em quatro pontos: a origem do Orçamento Secreto; o papel de Bolsonaro na sua criação; as críticas e os indícios de corrupção envolvendo esses recursos; e como, segundo analistas, é possível ou não compará-lo ao Mensalão. Confira a seguir.

1. Como tudo começou
Todo ano o Congresso aprova uma lei com a previsão de gastos do governo federal no ano seguinte, a chamada Lei Orçamentária Anual (LOA).

Essa lei estabelece, por exemplo, qual será a verba de cada ministério. Parte dessas despesas é obrigatória, como o salário dos servidores, e outra parte é discricionária, ou seja, o governo vai decidir em quais programas ou obras vai aplicar os recursos.

Além disso, uma parte do orçamento fica na mão do Congresso. Isso não é novidade. Há muitos anos existem as chamadas emendas parlamentares, por meio das quais deputados e senadores destinam recursos federais para investimentos em sua base eleitoral.

O que mudou a partir do Orçamento de 2020?
Antes, o grosso dos recursos controlados pelo Congresso era usado por meio das emendas individuais. Nesse caso, os valores são distribuídos igualmente entre os parlamentares e há total transparência sobre qual deputado ou senador usou cada recurso e para qual finalidade.

Em 2022, por exemplo, o valor total das emendas individuais é R$ 9 bilhões, sendo R$ 17,6 milhões para cada parlamentar.

No entanto, em 2019, durante a elaboração da Lei Orçamentária de 2020, o Congresso decidiu ampliar em grande volume um outro tipo de emenda parlamentar, as chamadas emendas de relator-geral.

Essas emendas já existiam, mas eram usadas apenas para ajustes de pequena monta no Orçamento. Em 2019, porém, o Congresso decidiu alocar R$ 30 bilhões para as emendas de relator-geral, retirando uma fatia grande do orçamento que era gerida pelos ministérios e passando para o Parlamento.

Relator é o parlamentar responsável por fazer a versão final da proposta de Lei Orçamentária que é votada pelo Congresso, após o governo enviar uma proposta inicial. Essa versão final é elaborada em negociação com o Palácio do Planalto e as lideranças dos partidos que atuam no Parlamento.

Plenário da Câmara dos Deputados durante sessão conjunta do Congresso Nacional para votação de vetos e projetos, entre eles o projeto da LDO (PLN 5/2022), que define diretrizes e metas para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2023 – foto tirada em 12 de julho de 2022

Diferentemente das emendas individuais, em que cada congressista escolhe com autonomia para onde vai o dinheiro, no caso das emendas do relator é esse parlamentar que centraliza as demandas dos parlamentares e envia para os ministérios executarem os gastos, numa negociação que passa pelos principais caciques do Congresso, em especial os presidentes da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG).

No orçamento de 2022, o relator é o deputado Hugo Leal, do PSD do Rio de Janeiro.

É por isso que Lula tem chamado Bolsonaro de “bobo da corte”, inferindo que ele já não tem poder sobre o Orçamento e quem manda nos gastos é o Congresso.

2. Qual o papel de Bolsonaro nessa história?
O presidente tem dito que vetou a ampliação de recursos para as emendas de relator quando sancionou a Lei Orçamentária de 2020. Isso realmente ocorreu. No entanto, quando há um veto do presidente, o Parlamento pode depois derrubar esse veto em uma nova votação.

Diante desse risco, o governo aceitou negociar com os parlamentares e o acordo final foi a divisão dos recursos. Com isso, em março de 2020, o Congresso manteve o veto de Bolsonaro, mas o Palácio do Planalto enviou três projetos de lei mantendo cerca de metade dos R$ 30 bilhões sob controle do relator do Orçamento.

Segundo parlamentares, esse acordo foi feito nos bastidores com o então ministro da Secretaria de Governo, Luiz Eduardo Ramos, que hoje comanda outra pasta, a Secretaria-Geral da Presidência da República.

Publicamente, Bolsonaro negava ter negociado com o Congresso, o que irritou muitos parlamentares.

“Nós vamos manter o veto 52 (o veto aos R$ 30 bilhões para emendas de relator), só que nos três PLNs (projetos de lei), o senhor Presidente da República, em vários dispositivos, está mandando para cá aquilo que ele vetou. Ele fala uma coisa publicamente, e manda para o Congresso Nacional aquilo que ele condena”, discursou o senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP) no dia da votação.

Depois disso, os bilhões em emendas do relator não saíram mais do Orçamento federal. Neste ano, são R$ 16,5 bilhões. Para 2023, o próprio governo sugere R$ 19,4 bilhões. O valor está na proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o próximo ano enviada por Bolsonaro ao Congresso no dia 31 de agosto.

O contexto político por trás do Orçamento Federal
E o que explica o Congresso ter conseguido controlar uma fatia tão grande do orçamento? Bolsonaro se elegeu em 2018 com um discurso avesso à política tradicional. Ele atacava os partidos do chamado Centrão e dizia que não faria indicações políticas para os ministérios.

No primeiro ano do seu governo, ele manteve uma postura agressiva em relação ao Congresso, mas a partir de 2020 isso começou a mudar. Naquele ano, Bolsonaro se viu acuado por dezenas de pedidos de impeachment e pelo avanço das investigações sobre o suposto esquema de rachadinha (desvio de recursos) que teria sido operado no antigo gabinete de deputado estadual do hoje senador Flávio Bolsonaro.

A situação ficou especialmente delicada para a família presidencial em junho de 2020, quando o ex-assessor de Flávio, Fabrício Queiroz, foi preso. Ele é acusado de ser o operador do suposto esquema de rachadinha, em que funcionários fantasmas do gabinete do filho do presidente, então deputado estadual no Rio de Janeiro, devolviam parte de seus salários.

Foi nesse contexto que Bolsonaro passou de crítico a aliado do Centrão, um grupo de partidos que costuma apoiar qualquer governo, desde que tenha acesso a verbas e cargos federais.

O presidente precisava de apoio no Congresso para evitar um processo de impeachment e aprovar suas propostas, e o Orçamento Secreto se tornou um elemento fundamental dessa equação.

Recursos das emendas de relator teriam sido usados em troca de votos para eleger o deputado Arthur Lira, do PP de Alagoas, como presidente da Câmara, em fevereiro de 2021. Em entrevista ao site The Intercept Brasil, o deputado Delegado Waldir, do União Brasil de Goiás, disse que recebeu a promessa de R$ 10 milhões, mas que depois pôde usar apenas uma pequena parte por ter rompido com o governo.

Lira não comentou as denúncias na época e, procurado pela BBC News Brasil, não quis se manifestar agora.

Para o especialista em contas públicas Leonardo Ribeiro, consultor do Senado, o chamado Orçamento Secreto foi criado pelo Congresso em reação à decisão inicial de Bolsonaro de não aceitar indicações políticas para ministérios que gerenciam gastos importantes em todo o país.

Na avaliação de Ribeiro, como a classe política perdeu a gestão de parte do orçamento federal por meio do controle dos ministérios, lideranças do Congresso decidiram então trazer esse orçamento para dentro do Parlamento.

Ele lembra que no sistema brasileiro, conhecido como presidencialismo de coalizão, o presidente costuma formar sua base no Congresso negociando acesso a cargos e verbas federais. Ao romper com essa lógica no início do seu governo, Bolsonaro acabou provocando essa reação do Congresso, acredita o especialista.

Depois, porém, o presidente acabou aceitando indicações políticas para diversos cargos de primeiro e segundo escalão. O senador Ciro Nogueira, por exemplo, do PP do Piauí, comanda uma das pastas mais importantes, a Casa Civil.

Para Ribeiro, o governo que quiser reduzir o orçamento alocado nas emendas de relator, necessariamente terá que nomear ministros indicados por partidos.

“O próximo presidente possivelmente vai ter que trazer mais políticos pra Esplanada (de Ministérios) se tentar diminuir esse orçamento, porque o Congresso, necessariamente, vai participar da gestão, ou via emendas ou via ministérios. Tentar sair dessas dessa equação não funciona no Brasil. A gente teria que ter um outro sistema político, um outro arranjo institucional”, analisa Ribeiro.

3. As críticas e indícios de corrupção
As principais críticas às emendas do relator são a falta de transparência e de planejamento nos uso desses recursos. Segundo especialistas, isso acaba dificultando a fiscalização e, como consequência, facilitando esquemas de corrupção.

O Orçamento Secreto não tem nem três anos de duração e já houve uma série de denúncias reveladas pela imprensa brasileira, em especial pelo jornal O Estado de S. Paulo, primeiro veículo a destrinchar o funcionamento das emendas de relator.

Em reportagem de maio de 2021, por exemplo, o jornal revelou que ao menos R$ 271,8 milhões foram usados para aquisição de tratores, retroescavadeiras e equipamentos agrícolas, em geral por valores bem acima dos previstos na tabela de referência para compras do governo, num indício de compras superfaturadas.

As máquinas são destinadas a prefeituras para auxiliar nas obras em estradas nas áreas rurais e vias urbanas e nos projetos de cooperativas da agricultura familiar.

Já uma reportagem da revista Piauí mostrou como municípios do Maranhão inflaram artificialmente os números de atendimento pelo SUS para receber uma fatia maior das emendas do relator. No final de agosto, a Justiça Federal do Maranhão bloqueou parte desse repasse de verbas.

Após o Orçamento Secreto ser questionado no Supremo Tribunal Federal, a Corte determinou que o Congresso desse total transparência às emendas do relator. Em resposta, a Comissão Mista de Orçamento criou um portal em que os pedidos passaram a ser registrados. Mas, para especialistas em transparência, a ferramenta ainda é insuficiente.

Um dos problemas apontados é que é possível inserir como autor do pedido não apenas nomes de parlamentares, mas também pessoas, entidades e órgãos de fora do Congresso. A organização Contas Abertas fez um levantamento dos dados disponíveis e encontrou uma série de inconsistências.

“Dentre os R$ 12,3 bilhões das indicações dos ‘autores’, cerca de R$ 4 bilhões, ou seja um terço das indicações, são atribuídas a ‘usuários externos’. Dentre os usuários externos, existe um classificado simplesmente como ‘assinante’, que indicou R$ 23,6 milhões em emendas de relator”, exemplificou o economista Gil Castello Branco, diretor da organização Contas Abertas, em resposta por escrito à reportagem.

Outro problema, acrescenta Castello Branco, é que esses dados continuam fora dos sistemas que permitem fiscalizar melhor os gastos do governo federal, como Siga Brasil e Portal da Transparência.

Para além das denúncias de corrupção, os especialistas consideram grave a falta de planejamento no uso desses recursos. A distribuição é feita sem critérios objetivos e, embora alguns parlamentares de oposição também tenham tido acesso a parte das emendas de relator, o grosso do dinheiro costuma ir para a base governista.

Na prática, cidades que têm maior carência para receber algum investimento em saúde e educação, por exemplo, acabam sendo preteridas em favor de outras em que determinados parlamentares têm mais votos, explicou à reportagem a procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo Élida Graziane.

“O Orçamento Secreto balcaniza, pulveriza o dinheiro público, quebrando a racionalidade do planejamento de cada política pública, o que só os ministérios conseguem fazer em âmbito nacional, porque aí a concepção da política pública ela é concentrada em quem tem capacidade de planejar o território inteiro do país, não apenas atender à base eleitoral de um determinado parlamentar”, disse Graziane.

“A opacidade e a falta de critérios técnicos realmente potencializam em muito o puro e simples desvio de recursos públicos, o enriquecimento ilícito, em última instância, conjugado com estratégias de lavagem de dinheiro”, reforçou a procuradora de Contas.

Castello Branco tem a mesma leitura. “Os dados mostram que os recursos bilionários são distribuídos sem qualquer critério técnico ou parâmetro socioeconômico, o que distorce as políticas públicas e amplia as desigualdades regionais e municipais”, ressaltou.

A BBC News Brasil questionou a Secretaria de Comunicação da Presidência da República e as assessorias de Rodrigo Pacheco e Arthur Lira sobre as críticas às emendas do relator, mas os três optaram por não se manifestar.

Procurado, o presidente da Comissão Mista de Orçamento (CMO), deputado federal Celso Sabino (União-PA), disse que retornaria à reportagem, mas não o fez até a publicação.

4. Mensalão x Orçamento Secreto
Tanto o Orçamento Secreto quanto o Mensalão serviram para que o Palácio do Planalto construísse uma base de apoio no Congresso. Mas, segundo especialistas, há diferenças importantes entre eles.

No caso do Mensalão, o Ministério Público concluiu em 2012 que foram desviados ao menos R$ 101 milhões, por meio de fraudes envolvendo contratos de publicidade de órgãos públicos. O STF condenou integrantes da cúpula do PT por entender que esses recursos serviram para o pagamento de “mesadas” a parlamentares da base do governo.

Para a procuradora de Contas Élida Graziane, o Orçamento Secreto se assemelha a outro escândalo de corrupção, revelado em 1993 e conhecido como Anões do Orçamento.

Naquele caso, parlamentares que comandavam a Comissão de Orçamento desviavam recursos de emendas em favor de entidades de assistência social criadas por eles mesmos. Havia também emendas para obras superfaturadas em troca de propina paga por empreiteiras.

“O mensalão em si não é tão próximo (do Orçamento Secreto) porque se adotava a estratégia de entregar (o comando de) entidades da administração indireta para algum nível de administração de parlamentares que indicavam (pessoas para esses cargos) e aí eles distribuiriam valores em específico para os parlamentares. E, mesmo assim, aquilo que se desviou no âmbito do mensalão, (era) proporcionalmente muito menor do que o Orçamento Secreto”, nota Graziane.

Já o consultor do Senado Leonardo Ribeiro destaca outra diferença. Na sua avaliação, embora haja problemas nas emendas do relator, elas foram criadas dentro dos mecanismos fiscais previstos na Constituição e nas leis orçamentárias, que permitem ao Congresso dispor de emendas parlamentares. Já o Mensalão, ressalta ele, era algo à margem da lei.

“Você pode até criticar o RP9 (código que identifica as emendas de relator no Orçamento), mas ele está dentro de um processo regulado. Você pode até aperfeiçoar a regulamentação, e deve, no sentido de qualificar o Congresso e deixar essa dotação mais eficiente. O Mensalão não estava num arranjo regulado. Um pouco complicado comparar os dois”, afirma Ribeiro.

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